加强防范！湖南发布山洪灾害气象风险预警

早年对《立法法》第8条的讨论中就曾有这样的观点：征收，是指国家以强制力为后盾，依法无偿占有公民、法人或其他组织的财产……征收除税外，在我国目前还存在多种形式，有些严重侵犯公民的财产权，如对私有企业的平调、各种乱收费等等。

根据侵犯受教育权产生的责任的不同，可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。[21]联合国经济、社会和文化权利委员会的关于受教育权的第13号一般性意见确认了缔约国的最低限度的核心义务是至少确认《公约》阐明的各项权利的落实，包括基础教育的落实达到最低限度的基本水平。

根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分。因此，笔者建议在合适的时候对现行刑法增设专门的条款，以打击严重侵害受教育权的犯罪行为，保护公民受教育权的实现。[17]如1995年武汉市武昌区法院裁判的全国首例受教育权行政诉讼案——武汉大学附中初中毕业生状告母校侵犯其受教育权案。同时建议全国人大适时地修改《义务教育法》，明确规定政府应当提供免费义务教育。此时，针对这些违法、不当行政行为和行政不作为的司法救济恰好体现出司法权的基本权利保护义务。

2001年6月27日，《公约》正式对我国生效。学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。针对我国非政府组织发育不良的现实状况，作为治理网络核心的政府要放松注册登记制度促进社会组织的发育，完善以章程为核心的社会组织内部管理制度，通过委托或承包的形式赋予社会组织更多的参与机会，建立科学评估体系对社会组织进行约束和监督等，帮助他们解决资金和人才不足的困境，彻底改变社会组织在食品安全政府治理中的微弱态势。

[9]参见周光辉：《从管制转向服务：中国政府的管理革命——中国行政管理改革30年》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期，第26页。四、制度创新：增强制度的执行力 实现良好治理没有一劳永逸的模式或制度，需要政府具备根据社会环境和食品安全情势不断变化的适应能力和创新能力，革除传统弊病，采用新型规制手段，不断将传统与现代相融合。[12]让公民享有更多参与食品安全政府治理的权力，是对政府单中心治理结构的优化，是政府与公民的关系从集权走向分权、从管制走向合作的直接体现。首先，政府在面对食品安全危机时要科学判断危机或事故的责任归属，危机是否在政府内部的可控范围之内，是否与政府自身密切相关，只要在政府的可控范围内，政府就不应当将其归咎于外部原因，而应当承担主要责任。

[10]参见［美］凯斯•R•孙斯坦：《自由市场与社会正义》，中国政法大学出版社2002年版，第16-17页。[16]余凌云：《行政契约及其法治化》，莫于川等著，《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版，第206页。

政府决策过程中的监督和控制机制，比如通告与评论、听证会、说明理由、意见反馈等。[6]［以色列］埃瑞•维戈达：《从回应到协作：治理、公民与未来的公共行政》，孙晓莉摘译，《国家行政学院学报》2003年第5期，第95页。关键词：食品安全 协作共治 政府治理 多元主体 一、问题的提出 在中国的经济改革不断取得成功的同时，社会风险也在相应增加，食品安全成为近几年公共服务领域中的突出问题，面对日益复杂和更加专业的食品原材料、化学制剂和生产技术，消费者越来越难以判断食品的质量和安全，对政府提供食品安全公共服务的需求也更为迫切。政府能否将多元主体的力量凝聚到实现食品安全治理目标的统一行动上来，将最终决定食品安全治理的效果。

[20]戚建刚：《食品危害的多重属性与风险评估制度的重构》，《当代法学》2012年第2期，第53页。[29]参见艾明江：《当前地方政府的责任推断与治理行为分析》，《中共福建省委党校学报》2012年第8期，第59页。在微观层面，通过完善公众参与的范围和方式实现食品安全治理决策更加科学化，通过优化治理结构和更新治理方式增强制度的执行力，通过完善风险控制机制、快速反应机制、资源整合机制、责任承担意识有效应对食品安全危机。其次，虚拟组织的概念实际上是关于在组织间建立网络系统这种思维的正式体现，即统一制定指引食品安全危机涉及的主体行动的正式或非正式的规则，通过互联网或电子平台进行松散的联系和沟通，使之分工合作、相互配合，协同一致地实现行政目标和提高整体效能。

[15]俞可平：《中国治理变迁30年(1978-2008)》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期，第16页。但无论短期工作小组还是虚拟组织都无长期固定场所和正式结构，就必须注意在涉及的政府部门、半政府和非政府组织间的责任分担问题。

(二)政府必须承担引领和培育公共精神的责任 公民的参与意识和参与能力决定着食品安全协作共治的效果。摘要：社会公众对政府提供食品安全公共服务的需求日益迫切，相对于其他改革措施，寻求政府与社会共同参与食品安全治理，能够在更广泛和更稳固的基础上提升食品安全治理的实效性。

[27]周天楠：《推进政府治理能力现代化的关键》，《学习时报》2013年12月30日，第06版。[2]在政府与社会协作共治的大背景下，食品安全治理机制的革新必须全面考量多元主体参与所引发的目标价值、决策过程、制度执行和危机应对等不同层面的变化。(四)培养食品安全危机责任承担意识 食品安全危机在经历危机的潜伏、爆发、持续、处理和恢复整个过程之后，分析原因、确定责任归属成为后续核心工作。其次，风险的预警减轻。从根本上说，就是政府对市场、对社会的干预要从封闭走向开放，公民与公共官员正在以一种互利合作的方式齐心协力地界定和处理一些共同的问题，[1]其要求政府必须具备或拥有一种政策引导和社会协同的能力，全面激发各类社会主体的积极性和创造力，让市场、社会、民众等多元力量都参与国家治理实践。衡量政府凝聚力的客观指标就是政府公信力，这种精神和价值因素对政府治理的影响更为持久，一个尊重主体、愿意倾听并率先垂范的政府必然会得到社会公众的信任，自愿与政府共同达成公共治理的目标，而政府政策和制度的执行力也必然得到提升。

[5]例如，为处于弱势和分散状态的消费者维护自身合法权益和参与食品安全治理提供充分信息、有利制度和有效指导等支持，以平衡食品安全领域消费者和生产经营者之间的力量悬殊，在局部社会领域维护社会公平正义。《食品安全法》第22条：国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。

2013年国务院组建国家食品药品监督管理总局整合食品安全监管机构。[25]夏保成等：《我国专项应急预案完备性评估指标与方法探讨》，《河南理工大学学报(自然科学版)》2012年第1期，第20页。

食品安全治理虽然离不开公权力的介入，但公权力的行使方式却未必一定是强制的，要淘汰那种将公共利益及其实现简单地等同于政府实施强制性行为的观念，[14]选择柔性激励的方式，比如建议、指导、协商、契约等，其具有弹性、灵活、激励等特点，可以弥补传统强制性治理方式的不足性，最大限度地发挥社会公众的参与潜能。从表面上看，公众的参与会增加决策成本，但在政策执行过程中参与主体的积极配合会降低执法成本，避免官民之间的对抗和行政资源浪费。

(二)更新食品安全政府治理方式 更新治理方式是完善食品安全治理机制的核心部分。承认柔性激励治理方式的重要性并不是否认传统强制性治理方式的作用，而是建立一种强制与激励相结合的层进式治理方式：实现先柔性后强制、先自治后他治、先市场后社会再政府的顺序，通过企业自我约束、食品行业自律、非强制行政行为，直至以强制性处罚作为最终保障。《食品安全法》第23条：县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。[15]将食品安全治理简单理解为以强硬的压制保证不出安全事故已经不再适应当前的社会形势，而是应当以一种引导的方式，例如通过信息指引、技术指导和道德劝导等方式从正面影响食品生产经营企业的利害判断和行为选择，从而减少食品安全事故发生的机会，实现动态的平衡。

[4] 体现公共理性和责任感的公共精神需要引领和培育，特别是在我国政府主导型改革模式之下，政府在整个社会治理网络中承担了同辈中的长者角色，其至少要在两方面为促进食品安全领域的公共精神建设提供支持：其一，提供治理的基本原则，保证不同治理机制和规制的兼容性，促使各方认识到相互之间的功能联系和依存关系，促进各参与主体在目标、空间、时间、行动和结果的相对协调。政府高高在上的管理者姿态和没有效率的食品安全治理效果更加剧了社会公众的不满、质疑、疏离以及冷嘲热讽，也就是离心力。

(二)政府必须保证参与决策的方式更加科学和民主 参与食品安全治理主体的多元化和复杂利益关系可能导致决策的困难，而且，当前公众参与食品安全决策过程的渠道有限，很多地方政府都将公众象征性或形式上的评价和呼声作为证明执法合法化的一种手段，而并非真正接受公众实际参与治理。今天，影响食品安全的因子(各种合成原料、生物技术、环境破坏等)也在不断增加，可能引发科学上尚无定论的、具有相当不确定性的食品危害风险，最具保障的做法就是尽量避免和减少食品生产和有害性因素之间的联系，降低食品安全风险产生的可能性，从根本上防止损害的发生。

这种创新是有完整计划的、有确定目标的革新活动，也指新出现的部分领域、机制要素或者在一个已经存在的机制关系框架范围内的行为方式，其目标或者是使已经存在的各种方法、程序实现最优化，或者是更好地满足新出现的和发生变化了的功能要求。[7]具体在食品安全领域，政府在做出决策时首先要考虑行业协会、企业、消费者、社会组织等利益相关主体的意见。

相反，如果政府倾向于将危机责任归咎于外部因素，比如将引发食品安全危机归因于消费者个人的疏忽大意、生产厂商的道德败坏、个别官员的腐败行为等，甚至恶意隐瞒事件真相、封堵消息传播渠道，不但会引起更大的社会恐慌和公众愤怒，而且使得本来失灵的政府治理行为得不到根本的纠正。维护和提升食品安全是与企业追求利润最大化存在紧张关系的，尽管商业信誉能够对约束企业行为产生一定作用，但仍会有企业竭尽全力地利用自身的信息优势逃避监管。政府现代化改革已经从传统管理型向现代治理型转变，无论采用何种具体模式，都脱离不了其基本共识理念：以服务社会和公众需求为导向，政府与社会公众共同参与治理。食品安全政府治理方式的更新涉及的是政府非强制行政行为这一范畴。

[26]因此，必须明确公开食品安全危机相关信息是政府部门的责任，加大政府对现代化通讯设施的利用，建立对日常安全信息和安全危机信息的收集、分析、管理和发布制度。在公共组织中，我们需要以一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待并对待公民。

[26]参见曹菲、欧文恒：《爽歪歪等含肉毒杆菌？假的!》，《南方日报》2015年5月19日，第A12版。[14]前引[7]，罗豪才、宋功德文，第38页。

[10]其次，相对于传统食品安全威胁的显而易见，现代社会的食品安全风险更加隐蔽，例如食品生产加工过程中使用的化学添加剂、基因技术、有害污染等，具有很强的专业性，因此在涉及食品安全的政府决策中就必须采用专家决策咨询、技术咨询、决策评估等方法和手段，专业性要求越高，对专家学者的依赖性就越强。2015年修订的《食品安全法》所规定的责任约谈制度就属于道德劝导的范畴，当然这里责任约谈制度不仅限于针对食品生产经营企业，还包括上级行政机关对下级行政机关。